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當前，在清潔生產審核管理工作中，還存在著不少迷區，特別是對于審核范圍的界定存在不少爭議。比如，污水處理廠、危廢的轉運單位（只轉運不處置）、醫院等是否應該納入強制性清潔生產審核名單？針對這些問題，筆者進行了研究。

關于強制性清潔生產審核范圍的問題，爭議實質上集中于兩個方面。一方面是除了企業以外，事業單位等是否需要納入強審名單；另一方面是符合哪些特征的企業需要納入強審名單。

第一個方面，關于“事業單位”是否該納入強審名單的問題，在《清潔生產促進法》沒有明確規定，但是仍然能夠找到相關依據。《清潔生產促進法》第三條規定，“在中華人民共和國領域內，從事生產和服務活動的單位以及從事相關管理活動的部門依照本法規定，組織、實施清潔生產”。從這一規定可以看出，“清潔生產”工作包括但不限于企業，事業單位也應組織、實施清潔生產。《清潔生產促進法》第三章“清潔生產的實施”章節第二十七條開始跳轉到“清潔生產審核”內容，在關于“清潔生產審核”的條文中，所有的管理對象都用了“企業”的表述。另外，《清潔生產審核辦法》也規定，“清潔生產審核應當以企業為主體”。照此解讀，清潔生產審核的管理對象中，就不含有“事業單位”和“其他生產經營者”。

第二個方面，關于具備哪些特征的企業才應納入強審名單的問題，《清潔生產促進法》第二十七條作出了規定，也就是通俗所說的“雙超雙有高耗能”企業。隨著生態環境保護工作的日益強化，當前“雙超”企業已經少見，另外高耗能企業也為數不多，因此，強審企業的主體基本上集中在“雙有”企業上。對“使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的”這一法律條文的正確解讀，也就是分辨“具備哪些特征的企業才應納入強審名單”的關鍵所在。按照“自然理解”或者說“習慣理解”，“生產”就僅指通過原材料加工、制作、組裝等行為，創造某種產品的過程，不包括服務的過程，也不包括“生產”之外的經營活動。如此一來，結合第一個方面的分析，就可以對“污水處理廠、危廢的轉運單位（只轉運不處置）、醫院等是否應該納入強審名單”作出一個“常規”解答——危廢轉運單位、醫院（無論是公立還是私立）、污水處理廠（無論是企業性質的還是事業單位性質的），都不應納入強審名單。

但是，由于相關法律對“使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的”這一條文中的關鍵概念沒有進行明確界定，在實際工作中存在不同的解讀，也成為爭議的源頭。首先是對“生產”的概念沒有明確界定，除了上述狹義理解，實際工作中還存在著廣義的理解。筆者就曾遇到審計部門指出，一些危廢轉運單位應納入強審名單。若按廣義理解，危廢轉運單位確屬“使用有毒、有害原料進行生產”的范圍。但是危廢轉運企業僅有經營業務，難以提出清潔生產方案，清潔生產審核潛力極小，納入強審范圍的必要性有待商榷。其次，對“排放”和“產生”的概念沒有進行明確界定。“在生產中排放有毒、有害物質的”條文中的“排放”一詞，在環保法律法規中也屬高頻詞匯，但目前法律未提供一個精確的、普適性的定義。一般理解，“排放”主要指將污染物釋放到環境介質（水、大氣、土壤）中的行為，這對于水、氣等污染物來說較易接受，但若涉及固體廢物，則會出現理解混亂。特別是其中的危險廢物（屬于有毒、有害物質），在環保領域常用“產生”，而未用過“排放”。因為對于“生產企業”來說，危險廢物只有暫存、轉運、處置、利用四種情況。按一般理解，產生和排放在事件發生的角度上存在先后順序，或者說在量的角度上存在包含和被包含的關系。在實際工作中，“產生”危險廢物的生產企業，是否屬于“在生產中排放有毒、有害物質的”，難以判斷。即便是對一些排放水污染物的企業，也存在疑問——企業污水排入外部的污水處理廠處理后再排放的，是否屬于這家企業的“排放”？正是由于對“生產”“產生”“排放”等關鍵概念沒有明確界定，導致在實際工作中還是存在這樣的爭議：危廢轉運單位、私立醫院、企業性質的污水處理廠是否具有“生產”行為，是否應該納入強審范圍？

對于上述“事業單位”是否該納入強審名單的問題，雖然已通過分析作出定論，但是筆者認為隨著形勢的發展，應對相關規定作出適當調整——作為清潔生產工作抓手的清潔生產審核工作，應與清潔生產范圍保持一致，不應僅限于“企業”。實際上，在各地工作實踐中，已有事業單位開展清潔生產審核的案例。比如，2023年北京市發展改革委、市生態環境局公布的通過清潔生產審核評估單位名單，其中有北京醫院；2024年南京鼓樓醫院開展了清潔生產審核工作。查詢發現這兩家醫院均屬公立醫院（事業單位）。假設只要求屬于“企業”的私立醫院開展清潔生產審核，那么在生態環境管理方面與其類似的公立醫院，有何理由不開展清潔生產審核？這既不符合公平性、一致性的原則，也給基層開展清潔生產審核工作制造了障礙。

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